笔趣看

§三 公共管理机构应对突发事件的基本原则（第2页）

1。分级负责

分级负责的原则，就是哪里出现突发性事件，就由哪一级政府或单位负责，各级政府各负其责，协同作战。在防灾救援体制上，政府有关部门由于“责权利”等诸多因素，“金字塔”式的行政体系使得中央与地方、政府部门之间缺乏必要的协调和信息沟通，在应对复合型突发事件时，就出现了既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源的弊端，一旦多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重地影响政府处理紧急事务的效率。

要建立具有分权性质的危机管理体系。面对越来越多的各种决策，阿尔文·托夫勒认为，政府往往采用两种方法：一种是政府机关不断增加政治家、官僚、专家和计算机，设法进一步加强政府这个中心，还有一种是让“下面”或“外面”做出更多的决定，减轻政府做决定的负担，而不是把做决定的权力集中在已经紧张和乱了套的政府中心。随着公民对公共政策需求回应性的提高，中心治理多元化的需要，政府建立分权性质的危机管理体系成为可能。因为，分权的政府能促使政府管理从等级制到参与和协作转变，具有更多的灵活性、创新精神，产生更高的士气、更强的责任感、更高的效率。

实行分级管理、各负其责、协同作战的原则。一般突发事件由当地人民政府和行政部门负责处理。较重突发事件，在当地负责的基础上，上级地市政府及其行政部门应给予密切关注、自治区行政部门派出工作组对当地给予指导、协助、支持或直接参与、负责处理，也可称其为积极干预。重大和特大突发事件，直接由中央政府领导并组织各级地方政府、协调各有关部门进行处理。处理特大突发事件的职能分工及其协调方式为：要就处置突发事件的总体职能进行适当分解，合理分工，落实到有关组织中，设定有效的协调沟通方式。

中央政府对各级地方政府的积极干预并不是只有一级政府干预，而是对分权的各级政府同时干预，并有一个最高一级的政府进行总组织、协调和指挥。

在加拿大，危机处理的原则是：当危机超过个人处理的能力时，政府部门主动参与；大部分地方性危机由地方有关职能部门负责管理和应对，它们是政府的最先反应机构（卫生问题由卫生部门负责，环境问题由地方环境部门负责），加拿大各省都设有专门的危机应对中心，负责较大范围危机的应对及对本省的地方政府应对危机提供协助；在各省危机应对中心提出要求时，联邦政府的有关部门会协助各省处理与自己部门职能相关的危机。

乌克兰的卫生防疫体制基本分为三级，即中央（卫生部）卫生防疫局、州市卫生防疫局和地方（乡镇）卫生隔离站。中央除了卫生部、卫生防疫总局外，还有传染病预防局和“社会危险性疾病预防局”。此外，还设有两个“共和国卫生防疫中心”及跨州的区域性卫生防疫机构。

韩国对流行病、传染病的管理由韩国保健福祉部负责统筹，通过中央、省级、市县级三级管理体制进行。中央政府的具体管理机构是保健福社部下设的国立保健院，地方职能机构是各级地方保健所，保健福社部和国立保健院下设研究院，地方政府设立的保健环境研究院等科研机构对传染病的最终确认提供技术支持。

现代政府管理强调责任管理，通过更加明确地规定政府部门的实际工作范围和改进责任机制，将过去暖昧不明的管理责任变为公众明了的管理责任，从而增强了部门的责任意识。

2。协调合作

突发公共卫生事件给社会带来较大的影响，通常会涉及多个领域，政府在应对时需要动用多个部门和多方面人员的合作，除卫生领域机构外，还包括交通、通信、警察、消防、信息、食品、公共设施、物资支持和军队等和政府其他部门的人员，因此，应急管理中协同运作尤为重要。突发事件的不可回避性以及突发事件应急管理的紧迫性，要求政府在事件发生后，要站在维护社会稳定的高度，从全局出发，克服狭隘的部门主义和小团体利益，不同职能管理部门之间实现协同运作，明晰政府职能部门与机构的相关职能，优化整合各种社会资源，发挥整体功效，最大可能地减少事故损失。

突发事件的预防与应对是一项系统工程，需要统筹全局，照顾周全，既要考虑到人民的安危、社会的稳定、经济的发展；又要考虑到科技的进展、知识的普及，还要考虑到国际的影响、周边的关系等。独立行事不仅工作收效不大，还容易造成资源浪费、顾此失彼，贻误工作。所以，应对突发事件只有在政府的统一领导下，各相关部门协同配合，才能高屋建瓴，准确全面把握突发事件的性质和症结，统筹部署，及时形成和贯彻科学的决策，迅速解决危机。

（六）公平、守法原则

1。公平、公道、公正

所谓“公”就是分清是非，秉公处理。公生明，廉生威。公正才能明断，明断才能服众。分清是非是政府部门在处理突发事件过程中秉公执法的依据，也是应对突发事件的基本方法。不管是何种原因引发的突发性事件，处理时必须遵循公平、公道、正派原则，任何偏袒和压制，都会导致矛盾的激化和事态的恶化。要协调利益关系，建立系统规范的社会保障制度和社会福利网络，努力解决突发事件中利益不均问题，以释放社会成员所承担的社会风险。尽可能营造让每个社会成员、社会细胞、社会单元“各得其所”的公平的社会环境。政府必须对于突发事件中的公平、公道、公正给以足够的重视，无论是在突发事件的预防、控制、公布真相等统筹兼顾，以避免部分公众在突发事件中利益损失过大。

此外，应形成公平、公道、公正的突发事件中利益补偿机制，使危机利益相对受损者能得到应有的补偿，以保证政府在危机管理中处于相对优化状态。这就要求领导者勤于调查，把事件真相弄清楚，严格依法照章处置。在处置中不徇私情，不畏权势，真正做到“不唯书，不唯上，只唯实”。这样，决断正确，反响会更好。如果事实掌握不准，决断一错，便会事倍功半。若是处置事件当中有徇私谋利行为，便会引发公众不满情绪，导致危机恶化。

之所以要坚持公道公正的原则，是因为突发性事件的突变性强。如果在处置中徇私情，闹派性，搞本位主义、地方主义，不仅处理不好，而且会激发新的矛盾，扩大事端。因此，必须克服私心杂念，站在公正立场，讲党性、讲大局、讲原则，严格依法办事。只有无私，才会无畏，方能大胆处置，敢于碰硬。

2。严守规章、制度和法律

制度是政府工作的底线。制度所包含的严谨、周全、科学、逻辑，乃至强大的威力，始终是政府工作的最重要最可靠的依凭。新制度主义理论认为，政治是由制度构建的，哪里有社会，哪里就应当有法律。詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森对制度后果的理论作了以下概括：

政治生活的组织造成了不同的后果，制度影响了历史的发展……政治制度对内、对外采取的行动改变了政治利益和政治资源的分配，改变了行为的规则；其途径是创造新的行为者和共识，向行为者提供成功和失败的标准，建立它认为适当的行为规范，把权威和其他类型的资源授予某些人而不授予另外一些人。制度影响个人和集团在已有制度内外的行为方式，影响民众与领导人之间的信任关系，影响政治共同体的普遍期望，影响社区的语言、认识和规范，还会影响各种概念如民主、正义、自由以及平等含义。

政府因措施不力而造成失误，应向受害者和公众及时认错，道歉和赔偿；另外，通过公正严格的司法程序，惩处对“危机”扩散负有直接重大责任的政府官员，临阵脱逃以及其他责任人员，以消除民众中的不满情绪；危机管理更重要的是要制定相关的法律，统一规定政府在处理紧急事务中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态的法治原则。

（七）灵活、果断原则

1。灵活、敏捷

突发事件的突发性和裂变性决定了突发事件管理必须将灵活和快捷置于优先地位。突发事件是复杂系统的突变，而不是一系列事件按照线性的时间顺序先后发生。由于突发事件的不确定性和破坏性，使得公共管理机构在处理中就要遵循灵活、快捷原则。社会生产生活过程中出现的突发事件是形形色色的，因此对不同的突发事件处理手段也不尽相同。所以针对不同情况下的突发事件要具体问题具体分析，只有根据具体情况，才能进行针对性、灵活性地处理。由于突发事件多属于突发性的，不可能有既成的措施和手段，因此，根据实际情况，如何灵活处理是关键的一步。

制定突发事件管理与应对计划时，容易将计划制定得较为呆板，布置好天罗地网，并不表明万事大吉，再完美的计划都不可能保证不出意外。这时，问题越早发现，处理越容易，所花代价越小，可能出现的不良后果也越小。应该针对可能出现的每种情景给出确定的或明确的解决方案。其实，在实际的突发事件中，各种情况都有可能出现，具体的突发事件情景又可能与计划中描述的突发事件情景相差很大，一般难以为突发事件中的实际问题规定确定的解决方法。因而，突发事件反应和恢复计划应该是指导性计划，这样的计划才具有可行性。而且组织环境是不断变化的，环境的变化也可能使组织的危机风险和危机情景发生变化，危机应对计划也要根据环境的变化做出适当的调整，不能过于死板。因为事物发展的不同阶段具有不同的质和量，对于不同阶段、不同质量问题的解决，其难易、繁简是大不相同的。

此外，处理突发事件还要取得时间上的主动权，这就是“快刀斩乱麻”的艺术。危机管理专家格林认为，一旦发生危机，时间因素非常关键。公共关系专家普遍认为：“危机发生的第一个小时尤为重要。”处理突发事件的时间尤为紧迫，对时间的把握很大程度上决定了突发事件管理的有效性。处理若不及时，公众在长久等待毫无结果的情况下，必然会失去对政府的信任，转而找其他的途径宣泄不满。处置突发性事件，争取时间极为重要。该决断的时候，还在反复“研究、研究”，“看看、看看”，便会落个“小事闹大，规模扩大，难度增大”的下场。因此，遇到突发事件要火速受理，及时查处。要在众多矛盾之中，找出主要矛盾，在不清楚之中，找出清楚之点，抓住关键果断处置。在处理事故类、灾难类突发事件中，要分清轻重缓急，把“抢救”作为第一位的工作，力争把生命、财产损失降到最低限度。同时也要注意做好通讯联络、现场保护、灾情报告、原因调查等工作。

由于缺乏健全完善的监控和应对机制，一些政府部门对重大事件和突发事件不能做出及时、迅速的反应。如果政府反应迟顿、行动不力、甚至阻塞信息传播，这样会严重损害政府在公众心中的形象，导致政府公信力下降。

2。果断、彻底

政府在管理和应对突发事件中，还应坚持果断、彻底原则。首先，要正确估计形势，果断做出决策。冷静分析形势，实事求是地估计“突发事件”可能导致损失的规模、形式、强度和发展趋向，认清导因和根源，找出解决事件问题的关键。在事件发生之前既不能惊慌失措，又不要盲目采取过激措施。政府工作人员不能盲目采取过火行为，又不能互相指责或互相推诿，失去统一的意志和行动。其次，采取果断措施，恢复正常的社会秩序。政府可根据突发事件所导致的危机的规模、深度和影响，行使紧急处置权，如发布紧急状态法令，对突发事件发生的地域宣布实施戒严、宵禁和军事管制等非常形式，以恢复正常的社会秩序。

不少西方国家都制定了公共紧急状态法律制度，有的还有单行的紧急状态法等法律法规。美国宪法规定，在国家面临严重危机时，可由总统宣布全国“处于紧急状态”，实行严厉措施应对各种危机。

当机立断、冒险决策是对政府部门的考验，因为突发事件是突然发生的，又是未曾出现过的，其性质和结构捉摸不定，极其复杂；决策过程没有固定的程序可以遵循，决策过程找不到一般原则、原理作为大前提进行推理。因此，决策主体的主观因素、能动作用就有特别重要的作用。政府部门领导者的智慧、技能、经验以及个人的心理因素、价值观念，都会对决策过程产生重大的影响。处理突发事件是在信息有限的情况下进行的，因此，要求领导者多谋善断，敢冒风险，敢于承担责任。对于决策中枢系统而言，除了要有一套完善的组织机构和相应的法规制度以外，还要求决策中枢系统的成员，尤其是领导人应具备高超的危机处理艺术。当发生国际危机时，国家决策者将汇集若干关键部门的领导者和高级顾问，形成一个决定本国危机期间行为的决策核心。这种危机决策核心组织的规模和形式是由最高决策者的决策风格和国家体制决定的。因为在危机状态下，危机决策中枢系统所享有的紧急情况处置权具有极大的灵活性、优越性，往往被允许超越某些常规法律制度的限度，权力行使过程很大程度上带有人为的特征。这就要求决策中枢系统的领导人必须表现出高超的处事艺术，具备很强的反应、决策、协调、指挥、控制能力，富有智慧；在危机降临的时刻表现得理智而又成熟，将危机及时有效地化解，而不是利用民众的心理或社会舆论进一步制造新的社会矜持或社会冲突，激化危机或转化危机。

果断采取措施，有效制止事态的进一步扩大。危机往往是在突然的情况下发生的，在社会上产生爆炸性的影响，其危害性后果在时间、空间上迅速、连续地扩散。就像从危机影响中恢复需要时间和物质一样，危机情景复杂化的结果之一就是解决危机的时间和物质成本都在增加。对于政府部门而言，必须立即采取断然措施，迅速做出反应，组织救援工作，尽量控制事态的进一步发展，减小损失和危害。同时，利用媒体等有效手段及时公布政府所采取的处理危机的一切措施，引导社会舆论，把突发性危机产生的严重社会影响和对社会造成的严重危害控制在最低限度。