笔趣看

§一 政府在公共危机管理中应承担主要责任（第2页）

信息发布者，指的是政府有关部门在面对危机时，主动收集危机信息，科学辨明危机情势，及时、准确地向社会发布危机事件的有关信息。而信息封锁者，则是指政府有关部门在应对危机事件时，不主动及时地发布危机信息，而是采取“捂盖子”做法，造成各种谣言和小道消息满天飞，影响到公共危机事件的处理，同时也损害了政府的公信力。

政府在危机事件的处理过程中，要明确自己作为危机信息权威发布者的角色，在认真收集、分析危机信息的基础上，及时向公众发布危机信息，这实际上也是公众的正当权益所在。衡量政府是一个合格信息发布者的标准是，政府发布信息的时机以及信息内容的披露对于维护社会稳定，稳定公众情绪起到了重要作用。特别是在像“非典”和“甲型H1N1流感”、H7N9禽流感等这样的公共危机事件中，民众处于高度恐慌之中，对于缺乏信息甄别能力，很容易受从众心理驱使，宁可信其有，不可信其无，因此，这就对政府信息发布能力提出了更高要求。为此，公共危机信息发布应该遵循这些原则：实事求是、及时、有效、体现人文关怀、作政治考量和适度公开。

3。主动作为者而非被动应对者

主动作为者指政府部门平时就注意对公共危机事件的研究和有关信息的收集，建立起健全的危机处置体系，在危机事件发生时及时发出预警信号，根据预案从容、主动地应对危机事件。反过来，被动应对者指某些政府部门平时不注意完善危机处置体系，在危机事件已经发生或影响扩大时才疲于应对，不能做到及时发现和及时处理。

当前尤其在跨区域的公共危机事件中，基层一级的政府往往会处于被动执行的状态，主动性不够，等上级部门作出决策和发布危机信息后才采取措施，因此，延误了处理危机的时机，造成危机事件的影响持续加大。对于政府部门来说，演习是一个提高主动应对危机能力的好举措。公共危机演习就是对危机事件发生后处置过程的模拟，是一种对于危机管理的仿实战训练，其主要目的有三：一是检验政府相关危机举措的可行性和有效性；二是增加政府处理危机事件的经验；三是为政府的危机管理提供决策依据。

4。常态管理者而非危机处置者

常态管理者指政府把危机发生视为常态，在危机尚未出现之时就已做好对可能性的危机促发因素的识别和监控工作，预防公共危机事件的发生。危机处置者则是指一些政府部门尽管也作了少许应对危机发生的准备工作，但没有将危机的发生视为常态，主要还是围绕危机本身来进行准备，对可能引发公共危机的因素缺乏重视。政府部门要做到对公共危机的常态管理，就须引入风险管理的概念和方法。

所谓风险管理就是一种针对风险情境所作的管理措施及因应策略，即是组织为避免或减轻风险所致严重威胁而从事长期规划，以及随意注意阻断风险转化为危机。政府部门对公共危机的风险管理主要应包括以下步骤：一是风险识别，就是要识别本地区可能引发公共危机的风险因素；二是风险评价，就是要用科学合理的评价方法对本地区公共危机风险因素的危害性和转化为风险的可能性进行评估；三是风险控制，就是对识别出的公共危机风险因素，通过采取一定的措施，消除或减小其转化为公共危机的可能性，降低公共危机发生的概率。

5。系统思考者而非思维局限者

所谓思维局限者，就是指有的政府部门在处理公共危机事件中视野狭小，无法运用系统思维来思考公共危机事件，而是就事论事，孤立看待危机事件以及危机事件每一环节，危机处理手段也很单一，不能适应当今社会纷繁复杂的公共危机事件对管理思维、方式和手段提出的较高要求。突出表现就是，本地发生过的公共危机事件再次发生时，就能得到较好的处理，而当遇到新的甚至是稍有变化的公共危机情势时，就手忙脚乱，难以较好地应对。

政府在公共危机管理中必须成为更好的系统思考者，为此应做到：第一，充分认识到公共危机事件的共性，认真研究和探索公共危机事件的整体规律；第二，要把看待公共危机事件的视野与本地区自然、人口、经济、社会等状况结合起来，用系统的眼光查找和整理可能诱发公共危机事件的风险因素；第三，要把公共危机事件处置纳入整个政府的职能系统，整合相关部门资源，建立公共危机事件的应对体系；第四，要把政府在公共危机事件中的预防、预警、控制、评估等职能有机结合起来，全面系统地提高政府的公共危机管理能力。

（三）其他组织在公共安全危机管理中的责任

随着社会的发展，现代政府的社会职能日益弱化，不可能面面俱到的管理所有的社会事务。因此，危机事件处理中调动社会力量，利用社会资源就成为政府危机处理的一个不可避免的趋势。　社会是一个不可分割的整体，一场危机可能涉及到社会中的每个人，只有全社会和衷共济、共渡难关，才能战胜危机。因此，由政府出面构建中国的社会民间救助组织，组建社会义务工作者队伍是政府危机预防管理的重要内容之一。

1。企业在公共安全危机管理中的责任

这里所说的企业主要指私营企业，属于营利组织。企业往往是公共危机的受害者，有时也是危机的责任者。公共危机的影响往往由点到面，从危机源出发，形成强大的负外部性或连锁反应进而覆盖全社会，所以置身其中作为社会一员的企业同样难以摆脱干系，而遭受危机的影响。此种情况下，就应挺身而出，与政府风雨同舟，共同应对和管理危机。

企业在公共危机管理中是否应当承担责任，是一个有争议的问题。有学者认为，公共危机属于公共领域，属于市场经济领域的企业不应当承担公共领域的责任。但是，在现实生活中，有不少危机是由企业的生产事故引发的。尤其是一些大型企业、从事高危生产的企业在生产活动中常常会发生一些事故，有时甚至是十分严重的事故，这些事故往往会侵入公共领域，引发公共危机。因此，企业在公共安全危机管理中承担责任应当有一个明确的界限，企业作为公共危机管理主体之一对危机后果承担直接或间接的责任。一个企业，如果它的生产具有某种危险性，它就应该制定周密的应急预案，做好危机预防方面的工作，做好技术和物资方面的充分准备，这样，一旦发生事故，引发危机，才能够在公共危机管理中掌握主动，在当地政府或危机应急指挥中心的领导下及时消除险情，把损失降低到最低程度。对于自己引发的危机，企业有义务对造成的损失进行赔偿，并承担法律责任。不过，对于非自身原因引发的公共危机，企业也有配合政府做好公共危机管理的义务，承担道义上的责任，这是作为公民所应尽的义务。

迄今，企业应担负社会责任已成为多学科共识。经济学认为企业目标不应只是追求利润，还应该向社会提供质优价廉的产出，并兼顾利害相关者利益；管理学认为企业对经济、社会与环境等因素进行综合管理，承担相应的社会责任，可以转变为一种竞争优势，获得更好的经济效益；从伦理学角度来界定企业社会责任，认为企业是社会的细胞，企业当然有着奉献社会整体利益的伦理要求；从法学角度来界定企业社会责任，认为企业的生产经营活动涉及到社会公共利益，因此就须履行相应的法律义务，守法规、行公益，做有社会责任感的企业。总之，多学科对企业承担社会责任均表示肯定，要求企业应对社会福利有所贡献，而且这样的贡献应该是直接的，例如，注意到生产和销售过程中对环境的保护，对消费者权益的尊重，对弱势群体的关爱，也包括这里所说的，在应对公共危机时，无论自身是否涉及其中，都应作为危机管理主体之一尽自己力所能及的努力，这样做不仅体现为企业对社会应尽的义务，反过来讲，也是企业利益所在：敢于和热心于承担社会责任的企业，其市场认可度和竞争能力将会随之提高。例如汶川震灾中一项调查就显示，相当比例的被访者在了解某个企业参与了抗震救灾援助或捐助行为后，表示他们对该企业的信任度或产品购买意愿提高了。

2。非政府组织在公共安全危机管理中的责任

在公共安全危机管理中，常常活跃着大量的非政府组织，尤其是在紧急救援和危机后的救助中，仅有政府是不够的，政府的财力毕竟有限，还需要社会广泛的参与。在组织社会各界参与的过程中，各种非政府组织发挥着越来越重要的作用。例如，红十字会、红新月会、各种慈善组织和各种宗教组织都在历次的灾难中发挥过十分重要的作用。这些组织在公共危机管理中承担的是一种道义责任。这种责任没有任何强制性的约束力，不承担责任也不会受到惩罚。　公共资源的筹集与使用贯穿于危机处理的全过程，尽管公共资源的筹集必须以国家强制力为基础，但在资源的征集与使用过程中必须有相应的机构组织对政府的行为作出监督，以避免政府机构滥用国家权力以及产生对资源贪污浪费的现象。

志愿组织是介于政府部门与营利部门之间和公益性组织机构，具有民间性、非营利性、自治性和志愿性等特点。事实证明，志愿组织在公共危机管理中正发挥着越来越重要的作用。

政府专家人员或咨询部门参与危机管理时，更多的是基于自身职责和岗位要求而参与，体现出一定的被动性和反应滞后性。而志愿组织中的专家学者则不同，他们分布于不同的专业领域，并且对从事公共危机管理具有很强的兴趣和责任心，如此，他们依据组织性质和自身特长所进行的危机预防和预警活动，往往是从另一些不同的角度对政府危机管理作出的有益补充，这在一定程度上避免了政府机构“当局者迷”的缺陷。而由于志愿组织本身就是社会大众的一部分，他们在危机防控中发挥积极作用也有利于教育公众，增强公众对危机的防范意识与处理能力。

在治理的公共服务新秩序中，志愿组织成了政府提供公共服务的具体生产者，它事实上是政府和公众之间的媒介，传递的物质就是公共服务。公共服务因而是志愿组织的主要功能。以公共危机管理而言，志愿组织通常承担着惊人的救援功能，它们不仅在危机的第一时间进入危机处理的方方面面，如募集资金、运输物资、救助灾情、维护秩序、提供关怀等，而且在危机后秩序恢复和重建过程中提供着物资、人员、信息、技术等各方面的重要服务。如今在各种全球性、区域性的灾难事件中，都可以见到志愿组织是危机应对中不可或缺的部分。许多研究已经指出，政府主导的灾后重建工作有时缺乏效率，作为志愿组织的民间小区组织带动灾后重建反而更为有效和成功。因为这些组织能运用当地的智能和魄力，远比程序化和技术化的政府灾难计划更具弹性，对当地的情况亦更敏感。此外，由于小区组织深深根植于社会和小区的文化之内，让人们能够表达自己的真正需求，并设计出解决问题的方法，提出针对他们真正需要的恢复和重建策略。

3。社会公众

社会公众是当然的公共危机管理主体。对于政府而言，单方面采取行动很难带领整个社会渡过危机，其所作出的各项危机管理举措都有赖于公众的理解与配合才能发挥应有的效力。公众参与从多方弥补了政府危机管理的不足：公众既是危机预警的最早发出者，也是很多危机处理的直接参与者，在危机过后，公众对危机处理意见的反馈又是政府积累经验，改进工作方式的重要依据；在危机事件中，公众有组织的自救行为往往是减少危机损失的最有效措施。

公共危机管理必须凸显“以人为本”原则，重视对人权的保护和尊重。为此目的，引入公民参与是根本途径。通过参与，展开官民协商，表达公众呼声，使得政府真正了解公众切身利益所在，行使紧急权遵循法定条件和法定程序，从而尊重和体现公众的基本人权。例如，公众可以要求政府尽快处理危机；要求了解公共部门处理危机的进程和现状，掌握基本的知情权；对于政府在危机处理中的失策行为乃至资源配置中的寻租行为，公众可以通过借助媒体等方式表达自己的不满并要求政府及时改进，通过这些方面进而对政府行为起到监督和激励作用。

4。保险责任

保险公司在公共安全危机管理中常常要承担赔偿责任。但保险赔偿与一般的赔偿不同，它的赔偿义务不是因过错而产生，而是因合同而产生。保险也是一种救灾形式。它是保险公司通过与受灾体签订保险合约，按经济合同履行灾害赔偿义务、参与救灾活动的特殊救灾形式。尽管保险参与救灾活动的方式和手段与其他救灾形式不一样，但最终目的都是为了分散风险，减少灾害损失，帮助被保险人及时获得灾后的经济补偿，从而迅速恢复生产，重建家园。世界上很多重大的危机事件，都由于保险义务的履行而减轻了受害人的损失。